A(R)MADAS Y LETALES

Resumen ejecutivo

El 5 de febrero de 2024, el Presidente Andrés Manuel López Obrador presentó un paquete de iniciativas de reforma que incluye una referente a las fuerzas armadas. De aprobarse esta iniciativa, no solo la Guardia Nacional pasaría a ser parte de la Secretaría de la Defensa Nacional y de la Fuerza Armada Permanente, sino que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada contarían con la autorización para desempeñar, de manera indefinida, funciones de seguridad pública.¹

En la exposición de motivos de la iniciativa se esgrimen distintos argumentos para justificar la reforma. Entre ellos, el de la confianza que gozan las fuerzas armadas entre la ciudadanía, particularmente cuando se les contrasta con la policía. Y sí: el Ejército y la Marina son las instituciones de seguridad con mayor “percepción de efectividad”, mayor “percepción de confianza” y menor “percepción de corrupción”. En otras palabras, entre las fuerzas armadas y la policía, la gente prefiere a las fuerzas armadas.

La percepción de la ciudadanía es un componente a considerar al momento de diseñar y evaluar políticas públicas. Sin embargo, dado que las fuerzas armadas no han brindado información suficiente para evaluar su desempeño, es imposible que la ciudadanía cuente con un análisis profundo que atienda las prácticas de estas instituciones. Si la decisión es entre las fuerzas armadas y las policías, ¿qué sabemos sobre cómo se desempeña cada una? ¿Qué sabemos sobre cómo operan efectivamente?

A partir del uso de fuentes oficiales, en este informe ofrecemos un análisis que permite contrastar el uso y abuso de la fuerza que hacen las policías y las fuerzas armadas. Considerando la desproporción que hay entre policías y fuerzas armadas en cuanto a la percepción ciudadana, esperaríamos que, en términos de uso y abuso de la fuerza, las policías fueran sistemáticamente peores que las fuerzas armadas. No obstante, con los indicadores que aquí utilizamos, no encontramos ese patrón. Por el contrario, descubrimos que el abuso de la fuerza, incluida la tortura y la fuerza letal, es igual o incluso más frecuente para los casos en los que se involucran elementos de las fuerzas armadas, comparados con aquellos en los que participan las policías. Más aún; esta tendencia es una constante en el tiempo, a pesar de los cambios de sexenio.

Persiste, incluso, en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador: es más común que las fuerzas armadas abusen de la fuerza que las policías.

Nuestro análisis no significa que las policías sean perfectas. De hecho, confirma que también abusan de la fuerza. Es una realidad que tenemos un problema con las policías. Nuestro análisis sí muestra, sin embargo, que las fuerzas armadas tampoco son perfectas. Si se mira su uso y abuso de la fuerza, esa “ventaja comparativa” que se argumenta que tienen, no existe. Por lo tanto, el utilizar a las fuerzas armadas para labores de seguridad pública conlleva riesgos importantes para los derechos humanos. Y estos riesgos no deben obviarse en la discusión pública sobre la iniciativa presidencial. Si tomamos en cuenta que la supuesta superioridad de las fuerzas armadas sobre las policías no es tal y que son iguales o incluso peores en lo que al uso de la fuerza en funciones de seguridad pública se refiere, la elección entre unas y otras deja de ser obvia. Considerando lo anterior, la pregunta es: ¿por qué invertir más en las fuerzas armadas que en las instituciones civiles?, ¿por qué apostar por profundizar la militarización, en lugar de construir una ruta civil?

De manera concreta, en el informe utilizamos tres fuentes de datos de origen gubernamental: la Base CIDE-PPD, la Base Oculta y la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (Enpol 2021).

Los hallazgos más relevantes de la Base CIDE-PPD y la Base Oculta

En el informe analizamos la "Base Sexenal del Grupo de Contacto de Alto Nivel para la Atención de la Delincuencia Organizada (Grupo CANDADO)" y la “Base Presidencia”. La primera base forma parte de los correos de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) que fueron filtrados por el colectivo Guacamaya en septiembre de 2022. Data Cívica e Intersecta la nombramos como la Base Oculta y, después de un proceso de anonimización, la publicamos en el sitio web de Con Copia Oculta en mayo de 2023.² La “Base Presidencia” fue la única publicación oficial de la “Base Sexenal…”, la cual se dio en respuesta a compromisos adquiridos por el entonces presidente Felipe Calderón durante los Diálogos por la Seguridad al inicio de su mandato. Esta base fue retirada del portal de Presidencia poco después de su publicación, debido a las críticas que recibió. Sin embargo, el Programa de Política de Drogas (PPD) del CIDE, al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto, recibió de manera anónima tres bases de datos que incluían registros de eventos violentos ocurridos durante el sexenio de Calderón. Estas bases, validadas por investigadores del CIDE-PPD, se identificaron como actualizaciones de la "Base Presidencia”, ya que compartían objetivos y presentaban similitudes en el lenguaje y las variables utilizadas. En 2016 fueron publicadas con el nombre de la Base CIDE-PPD.³

Tanto la Base CIDE-PPD como la Base Oculta incluyen información sobre eventos que el gobierno relaciona con la presunta delincuencia organizada en los que participaron distintas fuerzas de seguridad, incluidas las policías y las fuerzas armadas. La Base CIDE-PPD abarca el periodo 2007-2011, mientras que la Base Oculta abarca el periodo entre 2017 y 2020. Para los eventos que registran, existe información sobre los civiles que fueron detenidos, lastimados y fallecidos, así como las autoridades que resultaron lastimadas y fallecidas. Con estos datos es posible construir indicadores sobre el posible abuso de la fuerza, incluido el indicador de letalidad. Por ejemplo: ¿en estos eventos es más común que los civiles resulten lastimados o, más bien, que fallezcan?; ¿es más común que los civiles terminen detenidos o fallecidos?; ¿es más común que los civiles mueran o que las autoridades mueran?

¿Qué encontró el informe en relación con la Base CIDE-PPD y la Base Oculta?

Los hallazgos confirman una tendencia preocupante: las fuerzas armadas no se limitan a usar la fuerza como la última alternativa, y cuando la usan, lo hacen de manera desproporcionada. Más aún, la presencia de las fuerzas armadas en enfrentamientos resulta en una mayor letalidad para civiles que la presencia de fuerzas de seguridad civil, patrón que se ha mantenido desde 2007. Sustentamos lo anterior a través de tres indicadores principales.

Primero, calculamos la proporción de civiles fallecidos por civiles detenidos en los enfrentamientos donde participó cada autoridad. Si el indicador es mayor a uno, quiere decir que para los enfrentamientos en los que una autoridad participó, el número de civiles fallecidos supera al número de personas detenidas. Así, esperamos que en el peor de los casos el número de personas fallecidas sea igual que el número de personas detenidas. Esto proporciona un marco de referencia para evaluar la severidad del impacto del uso de la fuerza por parte de las distintas autoridades y resaltar posibles casos de abuso de poder. Al respecto, encontramos:

• La Base Oculta muestra que, si se analiza cuántos civiles fallecen por cada civil que es detenido, en los enfrentamientos donde participan las autoridades civiles se detiene a más civiles de los que fallecen (0.88 fallecidos por cada detenido en 2017-2020), mientras que en enfrentamientos con fuerzas armadas pasa lo contrario: el número de civiles fallecidos es mayor que el de personas detenidas (1.21). O sea: en los enfrentamientos en los que participan las fuerzas armadas, es más común que fallezcan personas a que sean detenidas.
• Comparando las cifras del indicador entre sexenios, lo que observamos es que, a diferencia de lo que sostiene la iniciativa de reforma constitucional, la proporción de fallecidos por detenidos en enfrentamientos de las fuerzas armadas son muy similares en este sexenio a los anteriores (una proporción de 1 para el sexenio de Calderón, 1.5 con la administración de Peña Nieto y 1 en la actual administración).

En segundo lugar, calculamos la proporción de civiles fallecidos por civiles heridos en los enfrentamientos donde participó cada autoridad. Al igual que el indicador pasado, este nos proporciona un marco de referencia para medir la severidad con la que las autoridades actúan en los enfrentamientos, y esperaríamos que el valor fuese menor a uno.

• En el saldo de enfrentamientos tanto de autoridades civiles como militares, se observa que hay más personas fallecidas que heridas. No obstante, al comparar el uso de la fuerza entre autoridades civiles y las fuerzas armadas, encontramos que en eventos donde las fuerzas armadas hacen uso de la fuerza, es más probable que las personas afectadas pierdan la vida en lugar de resultar heridas. En el período de 2017-2020 se registraron 3.32 fallecidos por cada herido en enfrentamientos con autoridades militares, mientras que para las fuerzas de seguridad civil esta cifra fue de 2.59 fallecidos.
• Al comparar entre sexenios, lo que observamos es que los saldos de las fuerzas armadas son más letales en este sexenio que en los anteriores: la proporción es de 4.4 civiles fallecidos por cada civil herido en esta administración, mientras que en el sexenio de Calderón se registró una proporción de 3.9 y con Peña Nieto de 3.3. Más aún, la brecha de letalidad entre las fuerzas de seguridad castrense y civil aumentó para el periodo 2019-2020: pasó de ser 0.7 a 2.1, entre 2017 y 2020. En otras palabras, este indicador sugiere que no solo las fuerzas armadas han sido consistentemente más letales que las civiles, sino que su letalidad adicional ha aumentado durante el sexenio de AMLO.

Por último, realizamos el cálculo de la proporción de civiles fallecidos por agentes fallecidos en los enfrentamientos donde participó cada autoridad. Si el uso de la fuerza por parte de las autoridades en los encuentros con “presuntos agresores” o civiles fuera en defensa propia y que, como lo estipula la Ley Nacional del Uso de la Fuerza, el nivel de fuerza utilizado fuera acorde con el nivel de resistencia ofrecido por el agresor, esperaríamos que hubiera un balance entre las personas civiles afectadas (heridas o fallecidas) y las autoridades afectadas (heridas o fallecidas).

• Si se compara la distribución de las personas fallecidas entre civiles y autoridades, sin embargo, se observa que en los enfrentamientos del Ejército y la Marina casi todas las personas fallecidas son civiles. Entre 2017-2020, el 95% de quienes fallecieron en estos enfrentamientos eran civiles. Más aún: sin importar el sexenio, la presencia del Ejército está ligada a un incremento en el porcentaje de fallecidos que son civiles.
• La proporción de civiles fallecidos por autoridad fallecida en enfrentamientos con fuerzas armadas también es más alta en esta administración comparando con las dos anteriores. En específico, mientras que en los sexenios de Calderón y de Peña Nieto por cada autoridad fallecida, se registraron 16.8 y 18.1 civiles fallecidos –respectivamente–, con AMLO la proporción creció a 18.9.

Las disparidades en el uso de la fuerza evidenciadas sugieren la posibilidad de que las autoridades castrenses estén igual o peor equipadas para abordar los desafíos de la seguridad pública y los enfrentamientos con civiles opositores que las autoridades civiles. Los datos muestran una mayor desproporción en el uso de la fuerza y una mayor disparidad en los impactos entre las fuerzas armadas en comparación con las fuerzas civiles. Asimismo, muestran un incremento en el abuso de la fuerza en términos del número de fallecidos que son civiles desde el sexenio de Calderón, sin importar la autoridad. A diferencia de lo que sostiene la iniciativa de reforma constitucional, el aporte negativo de la desproporcionalidad del uso de la fuerza por parte del Ejército ha sido permanente sin importar el sexenio.

Los hallazgos más relevantes de la Enpol

El informe también está dedicado al análisis de la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (Enpol). En su última edición, la Enpol se aplicó a las personas que se encontraban privadas de la libertad en 2021. El cuestionario incluye preguntas sobre la vida de las personas antes de estar privadas de la libertad, el proceso que las llevó a prisión y su experiencia en la cárcel. Incluye también preguntas referentes a su detención: ¿qué autoridad las detuvo, cómo las detuvo y por qué las detuvo? Esta información permite contrastar las experiencias de, por ejemplo, quienes fueron detenidas por el Ejército y la Marina, con las de quienes fueron detenidas por las policías municipales y estatales. ¿Detienen en flagrancia, con orden de detención o de forma arbitraria?, ¿usan la fuerza?, ¿torturan?

Respecto a las irregularidades encontramos tres tendencias importantes:

• Primero, los datos de la Enpol (2021) sugieren que las detenciones realizadas por las fuerzas armadas se basan menos en actividades de investigación previas, comparadas con las realizadas por autoridades civiles. Por ejemplo: de las personas detenidas por las fuerzas armadas, solo el 6% fue detenida con una orden judicial; mientras que tratándose de las autoridades civiles, el 19.7% fueron detenidas con una orden judicial.
• Segundo, el porcentaje de personas que respondieron haber sido acusadas falsamente de cometer un delito o haber sido confundidas con la persona responsable de cometerlo es mayor en las detenciones realizadas por las fuerzas armadas que en las detenciones realizadas por autoridades civiles (59.3% y 52.8%, respectivamente).
• En tercer lugar, la Enpol (2021) también revela que las fuerzas armadas son las autoridades que menos llevan a las personas directamente al Ministerio Público y las que más tiempo las retienen. En concreto, mientras que el 56.1% de las personas detenidas por autoridades civiles fue llevada al ministerio público; de las detenidas por las fuerzas armadas la cifra baja a 46.5%; una diferencia de 10 puntos porcentuales. En su lugar, fue mucho más común que fueran llevadas a una zona militar (12.88% contra 0.2%), a una casa particular (4.5% frente a 2.6%) o a un terreno baldío (4% contra 1.6%). Estas circunstancias propician que las personas detenidas estén más expuestas a vivir prácticas de tortura por parte de los agentes de seguridad.

Por otro lado, la Enpol (2021) también muestra que tanto en el agregado de violencias como por cada tipo de violencia, la frecuencia de reporte es mayor cuando la detención la realizaron las fuerzas armadas que cuando la realizaron autoridades civiles. En ese sentido, tal como la Base Oculta muestra, el uso de la fuerza por parte de las fuerzas armadas es desproporcionado y habitual.

• En el contexto de las detenciones, más de ocho de cada diez personas privadas de su libertad detenidas por las fuerzas armadas reportaron ante este instrumento haber vivido al menos un incidente de violencia. Esta proporción es mayor a la registrada en las detenciones por autoridades civiles (siete de cada diez).
• Los eventos de violencia psicológica fueron los más frecuentes para todas las personas privadas de su libertad, pero el porcentaje aumenta 12.9 puntos porcentuales cuando en la detención participaron las fuerzas armadas.
• En los eventos de violencia física identificamos la brecha más pronunciada entre las autoridades civiles y las fuerzas armadas, pues mientras que en el 50.8% de las detenciones por autoridades civiles se reportó violencia física, el porcentaje para las detenciones por el Ejército o la Marina sube casi 20 puntos porcentuales (67.7%).
• Por último, la violencia sexual es el tipo de violencia menos frecuente en las detenciones de las personas privadas de su libertad. Para este tipo de violencia también observamos que la incidencia en arrestos realizados por las fuerzas armadas es mayor que la de las autoridades civiles: cinco de cada diez personas privadas de la libertad que fueron arrestadas por las fuerzas armadas sufrieron violencia sexual durante su detención, en comparación con poco más de 3 de cada 10 de las detenidas por autoridades civiles.

Esta información reafirma las tendencias mostradas con datos de la Base CIDE-PPD y la Base Oculta: las fuerzas armadas actúan con mayor abuso de la fuerza y con mayores irregularidades que las autoridades civiles.

Implicaciones de política pública

A nuestro parecer, el análisis contenido en este informe tiene implicaciones concretas para la rendición de cuentas y para la discusión de la iniciativa de reforma constitucional.

Primero, en cuanto a rendición de cuentas y fiscalización, es necesario que haya más información que permita contrastar el desempeño de las distintas fuerzas de seguridad, particularmente a las fuerzas armadas con las fuerzas de seguridad pública. Para ello, identificamos que es fundamental, al menos:

• Hacer exigibles los informes públicos anuales que, conforme al artículo 35 de la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, las fuerzas armadas tienen que producir. A pesar de que tienen esta obligación desde 2019, sistemáticamente se han rehusado a cumplir con la misma.
• Extender la fiscalización del Inegi a las labores de seguridad pública que están realizando las fuerzas armadas.

Segundo, identificamos implicaciones del informe para la iniciativa de reforma constitucional:

• Como mencionamos al inicio de este documento, el 5 de febrero el Presidente presentó una iniciativa de reforma constitucional. De aprobarse la iniciativa, no solo pasaría la Guardia Nacional a ser parte de la Sedena y de la Fuerza Armada Permanente, sino que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada contarían con la autorización para desempeñar, de manera indefinida, funciones de seguridad pública. En este informe mostramos que el abuso de la fuerza, incluida la tortura, es igual o incluso más frecuente, en proporción, para los casos en los que se involucran elementos de las fuerzas armadas, comparados con aquellos en los que participan las policías. Más aún: esta tendencia —que las fuerzas armadas abusan igual o más que las policías— es una constante en el tiempo, a pesar de los cambios de sexenio. Persiste, incluso, en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. En ese sentido, sostenemos que es preciso seguirle apostando al modelo de seguridad que tenemos actualmente en la Constitución, modelo que apuesta por la ruta civil.